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近几天网上在热议国土空间规划年会上的一篇名为《可持续的城市更新》的报告，报告开头就亮出了“城市更新的主要制度阻力是谁？就是规资部门”的观点。
观点凸显了民间对于城市更新概念的误解，进而城市更新基建融资模式中收入来源的误解，也侧面提示了，民间对于一二级联动的违规意愿，依旧十分强烈。
城市更新概念一开始在全国被提出后，立刻引起了民间热议，其受关注度，甚至一度超过当时的管理库PPP。
热度产生的客观方面原因，是初学者混淆了国家部委层面的“广义城市更新”，与少数地区试点的“狭义城市更新”之间的区别。
同时，少数地方故意将狭义城市更新概念误用到广义城市更新领域，借机违规实施一二级联动，更加剧了城市更新领域的理念混乱。
这一乱象，直到2023年下半年主管领导在重要会议上再次强调“净地出让”之后，才有所缓解。
然而，2025年城市更新概念再次发生大转折，城中村改造内容的加入，再一次加大了对于城市更新概念的理解难度。
2025年城市更新概念进入“泛广义”时代之后，不仅包含了上述广义和狭义城市更新内容，还吸收了城中村改造的内容，概念组成更加复杂化了，参与者遇到了前所未有的理解困难。
民间理解的城市更新概念的混乱，从“普通的城市基础设施的改造”，到“故意误解成放开一二级联动违法行为”，之后经历了63号文的拨乱反正，进一步的城中村改造的核心加入，——这一系列的概念，在民间理解上的混乱，是造成各地“积极探索”城市更新收入乱象的主要动因。
在2024年以前，城市更新分为老旧改造城市更新和自主重建城市更新两种类型。老旧改造城市更新属于广义城市更新概念，其收入来源主要为财政资金；自主重建城市更新属于狭义城市更新概念，其收入来源为市场化收入（如房地产租售收入）。
老旧改造城市更新是净亏损的，自主重建城市更新有盈利的可能性。在当时政策体系下，老旧改造城市更新不能进行土地一级开发，不能使用土地出让收入；
而自主重建城市更新的唯一方向是，必须包含促使土地升值的二级开发，必须使用由此带来的房地产开发收入。 在封杀商业住宅用途的情况下，自主重建城市更新的市场化收益急转直下。
2023年以后，政策层对城中村改造的要求是“量力而为”，也就是说，在不考虑财政出资的情况下，对于土地出让收入不能覆盖的项目，就不要做，只做能够覆盖的，政策要求是，“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。
在2025年以后，城中村改造被纳入城市更新概念范畴，城中村改造的主要收入来源是土地出让收入。
在2024年以前，城市更新分为老旧改造城市更新和自主重建城市更新两种类型。
老旧改造城市更新本身是亏损的，收入来源主要为财政资金；自主重建城市更新收入来源为市场化收入，但是，市场化收入不可能满足基建需求。
2025年以后，城中村改造被纳入城市更新概念范畴，城中村改造的主要收入来源是土地出让收入。
坊间幻想以市场化收入反哺基建投入，或者主张号召居民自筹为主进行城市更新，在技术上是不现实的，在方向上是不科学的。
打着所谓的城市更新钱从哪来，谁来买单旗号，臆想和编造城市更新的其他收入来源，是当前阶段的城市更新项目夭折和烂尾的主要根源。
当我们谈及一种基建融资方式的时候，我们首先需要搞懂的是，市场化融资与基建融资的差异，以及市场化盈利性不足不能覆盖基建投资。
我们不仅要考虑的是为这个基建项目搞到钱，更主要的是这个基建项目未来要赚到钱。如果预期这是一个亏损的失败的甚至烂尾的基建项目，那么他就无论如何不应该借到钱，他借到钱的结果也只能是烂尾。
所以我们需要探讨的是一种能够促使全社会提高价值和GDP的方式，而不是探讨某个个人的装修房子。个人装修房子除了他个人赏心悦目发朋友圈炫耀以外，不会产生任何额外的GDP，也不会有项目贷款进去，总体也不会做出太大规模。
客观上讲，他也不会做起来，因为能做的早就做了，现在的城市更新政策也没给个人装修房子什么优惠政策，所以他以前没有装修房子的，现在也不会装修房子。
民间有些专家，把城市更新政府职能聚焦于鼓动居民自己掏钱装修房子上，从方向上来说，是不科学的；从技术上来说，是不现实的。
实际上来说，对于现实中大多数的老旧配套设施的改造，也是一样的道理，能盈利的话早就修了，不用等城市更新政策就可以修；反过来说城市更新政策来了，他也没法有盈利的修。
老旧改造城市更新属于广义的城市更新概念，泛指基础设施建设改造修缮，是以财政支持为主的利民惠民措施，本身无法起到融资的作用。
老旧改造城市更新与老旧小区改造基本相同，区别仅在于改造范围、产权属性等，属于财政支持下的便民利民、改善营商环境、提高城市公共产品和服务水平的综合性措施。
老旧改造城市更新没有确切指向，也没有创新模式，不确定能够提高生产力水平，因此从基建筹融资的角度来说，并没有什么融资意义。
老旧改造城市更新缺少市场化收益，或者更准确地说，并没有足以覆盖老旧改造所需进行的城市基础设施建设投资的市场化收益，属于应由财政资金负担的内容。
国家部委文件所述的城市更新，指的是广义的城市更新，即老旧改造城市更新，涵盖老旧小区改造、环境综合整治、城市基础设施建设和改造等内容，其资金筹集仅能依靠地方债等财政举债方式。
城市更新基建融资，五、六年来举步维艰的主要原因，是把基建融资纠结在没有收益的老旧改造范围里了。
一二级联动是指地方将土地一级开发的投资人直接确定、锁定为二级开发投资人的做法。
一二级联动是严重的违法犯罪行为，尽管在国家层面，并未出台有关“一二级联动”的官方定义，但是近20年来土地市场和基建融资领域对于“一二级联动”的定义有着基本相同的认知。
近年来，某些极少数地区在文件中混用“一二三级产业联动”等措辞，泛指一二三产业间的互相促进与融合发展，存在将合规做法引起违规嫌疑的可能性，对其自身发展是不恰当的。
2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令)，自2002年7月1日起施行。11号令全面确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2007年9月28日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第39号)，自2007年11月1日起施行。其他规划用途的土地，经批准可以采取划拨方式取得土地使用权，不过，划拨土地的价值较低，在政信领域中考虑收入的时候，实际上可以忽略不计。一般只有商住土地具有收入意义，必须经招拍挂环节。
一二级联动，违反关于经营性用地必须经过招拍挂环节的规定，也违反2012年5月22日国土资源部53号令《闲置土地处置办法》的供应土地应当“土地权利清晰、安置补偿落实到位”的相关要求。
一二级联动的核心罪恶，是将应当通过价高者得竞争方式确定的市场价格，以低价格直接交给一级开发商，从而将本应由地方政府获取并用于基础设施建设的土地收益，让渡给了一级开发商。
招拍挂制度出台并被严格执行之后，一二级联动几乎在大多数地区都无法直接实施，转而采取土地出让收入分成、摘毛地、勾地等变相的违规做法，其中经常还夹杂“二级补一级”的违法行为。
土地出让收入分成，是指地方与土地一级投资人达成协议，按照一定的差额比例标准分配土地出让净收益的做法；毛地摘牌，是指地方将未拆迁的土地直接出让，然后由二级开发摘牌人出资拆迁的做法；勾地，原意本是指在土地出让前，投资人与当地政府沟通购地意向的过程，但在正式发布文件之前，删除了“勾地”的措辞，后却常用来指将规划用途不同或多个地块组合在一起出让以达到阻止潜在竞争者的做法。这些一二级联动的变型做法，与一二级联动一样，都属于严重违规违法行为。
在这些违规违法行为中，有时还夹杂着“二级补一级”违法。通常所说的“二级补一级”，是指在一级开发环节由社会资本投资人进行投资(或者提供征拆服务)，待土地出让进入二级开发环节后，用土地出让收入支付土地一级开发成本的做法。二级补一级，不仅违反禁止新增隐性债务的相关规定，也违反《闲置土地处置办法》(53号令)土地出让前“(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位”的相关要求。
何总理讲话要求的净地出让，实质上主要是针对毛地出让违规而讲的，毛地出让是指地块还没有进行拆迁，开发商在招拍挂竞拍的时候，竞争的是土地出让金，然后开发商自己出资进行拆迁的土地出让方式，毛地出让是一二级联动的变形模式，因为在招拍挂在全国广泛要求实施以后，很难直接锁定二级开发摘牌人，因此违规单位又发明了毛地出让，企图曲线救国地规避招拍挂法规要求。因为毛地出让阶段，圈外人不了解征拆成本和难度，难以有效参与公平竞争，因此一般不敢参与竞拍，导致只有圈内开发商，才敢于以约定价格拍地。
最近还破天荒地听说了一种“净地出让的一二级联动”方式，一二级联动的意思，就是在土地还是毛地的时候，就锁定了二级开发商，不通过招拍挂的方式获得土地。那么，怎么出来的“净地出让的一二级联动”方式呢？一二级联动进入薛定谔猫的既是毛地又是净地的叠加态了吗？
想说毛地挂牌，就说毛地挂牌嘛，毛地挂牌跟一二级联动一样，也是有十多年历史的老牌违规模式。我们现在有些咨询机构，在原管理库PPP终结、专项债严管、片区开发技术太难的模式剧变格局之下，转而在违法与犯罪之间疯狂地试探。
之前我们详细地解读了，土地出让金返还禁令的内涵和外延，介绍了它包括哪些变型情况，以及最高法的意见和一些案例。
由此，有很多读者很清楚地了解了，土地出让金不能返还，但是却仍然不知道土地出让金返还和一二级联动是一回事儿。
土地出让金返还是一二级联动的另一种变型，同样的原因由于土地一二级联动过于明显违法，难以直接操作，七公就曾在一些二线城市看到，有些地方想阻止大牌央企开发商进入的时候，遇到了很大的压力，地方考虑再三以后不敢实施一二级联动。
所以一些地方开始暗中向开发商违规承诺，摘地之后把超出成本的溢价部分返还给开发商。后来这种溢价返还的做法还演变成了溢价部分分成的做法，实质上是一样的。在实际效应和破坏力方面跟一二级联动是一样的，都起到了破坏公平竞争的作用，参与一二级联动的开发商，具备了其他潜在开发商不可能具备的优势。
相当于其他潜在开发商每一次举牌价格提高100元时，提高的是线元，而一二级联动开发商，在全额返还的情况下，提高的价格是0，在5成返还的情况下，提高的价格是提高价格部分的50%，因为他有财政返还嘛。同时，也是造成了国有资产的流失以及随之而来的贪腐行为和社会不稳定因素。
七公就曾经担任过一二级联动的开发商，只不过我们当时做的是回迁安置房的开发商，我们的一二级联动关系是由上级政府出资成立开发公司而天然形成的，不是违规苟合的，我们做的是给被拆迁人建设回迁安置的房屋，没有人跟我们竞拍，因为我们相当于是100%返还的，别说起拍价拿地，理论上来说就是竞争到楼面地价1亿也没问题。这就是在商业经营性土地不能够实施一二级联动或者土地出让收入返还的根源原因。一旦采取了这样的歧视政策，其他潜在竞拍者是不可能有任何竞争力的。虽然只是建回迁安置房，但是我们也切身感受了一下一二级联动的威力。
通过上述综合分析，我们可以知道，无论是从动机、过程和结果方面来看，土地出让收入分成和毛地摘牌，与土地出让收入返还也并没有什么差异。而我们已经看到几例因为土地出让收入返还，而被法院以滥用职权罪判刑的案例，相信对于一二级联动的刑罚，也轻不到哪去。
在依法履行招拍挂制度的基础上，没办法定向。定向了就是违法，这个事情是结果导向的。带条件、带方案出让，听起来很美好，但实践中来看的主要问题是，锁定了没有？
如果是名义没锁定，实际锁定了呢？问题是怎么跟银行说，如果说名义没锁定的话，等于没做方案。如果说名义也锁定了的话，合规怎么可能过得去？
同理，审计署来问这个问题，也是没法回答。因为在项目方案里，肯定已经用二级收入来覆盖一级投入了，但是二级这个怎么拿的还是说不清。
所以说，所谓的带条件方案出让，如果用于某些人向投资人输送利益然后要点回扣，可能是个好主意；用于基建投融资，肯定没法合规走下去。
2025年5月的《关于持续推进城市更新行动的意见》，是首次长篇累牍地包含城中村改造和低效用地再开发政策内容的两办文件，特别是在“主要任务”的第四点中，积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造。
城市更新与城中村改造的分分合合，其结果是，城市更新一统了江湖，成为所有城市基础设施建设的统称；而同时，城中村改造成为了城市更新在基建融资领域的唯一有效内核，成为了唯一能够实现基建融资的城市更新模式。
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如果实在没有土地出让，就老老实实、本本分分地改善营商软硬环境，招商引资，推动土地出让。
